Jede Mauer besteht aus einzelnen Steinen

Wer an Kapitalverkehrskontrollen denkt, denkt an Einschränkungen und Verbote. An Geld, das ein Land nicht verlassen darf, an Devisengenehmigungen, an Ausfuhrbeschränkungen. Vielleicht sogar an Schlagbäume und die Frage, ob ein Mensch sein Land überhaupt noch verlassen darf.

Doch moderne Kontrolle muss nicht wie eine solche aussehen, um genau so zu wirken.

Niemand muss einem Bürger verbieten, ein Konto außerhalb Europas zu führen. Es genügt unter Umständen, die regulatorischen Anforderungen für die Bank so weit zu erhöhen, dass sie diesen Kunden nicht mehr haben möchte.

Niemand muss verbieten, Vermögen international zu diversifizieren. Man kann stattdessen Meldepflichten ausweiten, Steuerfolgen an den Wegzug knüpfen, bestimmte Jurisdiktionen wirtschaftlich unattraktiv machen und immer mehr Intermediäre in die Kontrolle grenzüberschreitender Aktivitäten einbeziehen.

Und niemand muss die Ausreise grundsätzlich untersagen, um die Vorstellung wieder in das Recht einzuführen, dass ein längerer Aufenthalt außerhalb Deutschlands unter bestimmten Voraussetzungen einer staatlichen Genehmigung bedarf.

Jede einzelne dieser Maßnahmen besitzt ihre eigene Begründung, ihre eigene Rechtsgrundlage, ihre eigene zuständige Behörde und fast immer auch einen nachvollziehbaren politischen Zweck.

Die interessante Frage beginnt deshalb erst dort, wo man aufhört, jede Maßnahme isoliert zu betrachten:

Was ergibt sich aus ihrer Summe?

Ein gutes Beispiel dafür liefert die bereits beschlossene europäische Bankenregulierung CRD VI.

Mit Artikel 21c der Richtlinie (EU) 2024/1619 schafft die Europäische Union ein harmonisiertes Regime für bestimmte Bankdienstleistungen, die Unternehmen aus Drittstaaten gegenüber Kunden innerhalb der EU erbringen. Für sogenannte Core Banking Services müssen Drittstaatenanbieter grundsätzlich eine Niederlassung in einem Mitgliedstaat errichten und dort eine Zulassung beantragen.

Ausnahmen existieren. Insbesondere bleibt die sogenannte Reverse Solicitation möglich: Geht die Initiative ausschließlich vom europäischen Kunden aus, kann eine Drittstaatenbank bestimmte Dienstleistungen weiterhin grenzüberschreitend erbringen. Auch die Inanspruchnahme von Bankdienstleistungen außerhalb der Union soll ausdrücklich unberührt bleiben.

Ein Verbot ausländischer Bankkonten ist das nicht. Gerade deshalb ist CRD VI interessant.

Denn Gesetze wirken nicht ausschließlich über das, was sie Bürgern ausdrücklich untersagen. Sie wirken auch über die wirtschaftlichen Anreize derjenigen, deren Dienstleistungen der Bürger benötigt.

Eine Bank kalkuliert nicht philosophisch über internationale Freiheit. Sie kalkuliert Kosten, regulatorische Risiken, Dokumentationspflichten, Haftung und den wirtschaftlichen Wert einer Kundenbeziehung.

Wird ein Kunde regulatorisch zu teuer, muss niemand der Bank befehlen, ihn abzulehnen.

Für den europäischen Kunden sieht das Ergebnis trotzdem erstaunlich ähnlich aus: Sein Auslandskonto ist weiterhin vollkommen legal. Er findet nur möglicherweise immer weniger Banken, die es ihm anbieten möchten.

Dieser Mechanismus ist keineswegs auf Bankkonten beschränkt.

Bei Wertpapierdienstleistungen greift wiederum nicht einfach CRD VI. Investmentdienstleistungen fallen in den eigenen europäischen Regelungsbereich von MiFID II. Auch dort existieren Drittstaatenregeln und eine eng ausgelegte Ausnahme für Dienstleistungen, die ausschließlich auf Initiative des Kunden zustande kommen.

Wer nur ein Gesetz betrachtet, sieht deshalb häufig die Ausnahme.

Wer das Regelwerk betrachtet, sieht die Arbeitsteilung.

Banken, Broker, Vermögensverwalter, Zahlungsdienstleister, Kryptodienstleister, Treuhänder, Steuerberater und andere Intermediäre bewegen sich jeweils in ihren eigenen regulatorischen Systemen.

Das ist ein entscheidender Unterschied zu klassischen Kapitalverkehrskontrollen. Der Staat muss nicht jede Handlung des Bürgers unmittelbar kontrollieren. Er kann zunehmend jene regulieren, die der Bürger benötigt, um diese Handlung auszuführen.

Das Ergebnis ist kein Schlagbaum.

Es ist ein Compliance Department.

Auch das deutsche Steuerrecht zeigt, wie sehr sich die Vorstellung vom Wegzug verändert hat.

Wer Deutschland verlässt, verlässt damit keineswegs automatisch sämtliche steuerlichen Zugriffsmöglichkeiten des deutschen Staates.

Die Wegzugsbesteuerung nach § 6 AStG kann bei bestimmten Beteiligungen einen fiktiven Veräußerungsgewinn besteuern, obwohl überhaupt nichts verkauft wurde.

§ 2 AStG kann deutsche Staatsangehörige nach einem Wegzug in ein Niedrigsteuergebiet unter bestimmten Voraussetzungen noch bis zu zehn Jahre einer erweitert beschränkten Steuerpflicht unterwerfen.

Mit dem Jahressteuergesetz 2024 wurde die Wegzugsbesteuerung zudem auf bestimmte Investmentfondsanteile ausgeweitet. Damit wurde eine weitere Vermögensklasse in eine Systematik einbezogen, die ursprünglich vor allem mit wesentlichen Unternehmensbeteiligungen verbunden war.

Hinzu kommen Entstrickungsbesteuerung, Funktionsverlagerung und weitere Vorschriften für Unternehmen und Unternehmer.

Jede dieser Regelungen besitzt Voraussetzungen, Schwellenwerte und Ausnahmen. Keine davon bedeutet: „Sie dürfen Deutschland nicht verlassen.“

Die Botschaft lautet vielmehr:

Natürlich dürfen Sie gehen. Aber der Weggang kann steuerliche Folgen auslösen, die gerade deshalb entstehen, weil Sie gehen.

Das ist juristisch etwas vollkommen anderes als ein Ausreiseverbot. Für die Betrachtung internationaler Freiheit ist es trotzdem relevant.

Denn Freiheit besteht nicht nur aus der theoretischen Erlaubnis, eine Entscheidung zu treffen. Sie besteht auch aus den Bedingungen, unter denen diese Entscheidung ausgeübt werden kann.

Noch deutlicher wird dieser Unterschied beim deutschen Steueroasen-Abwehrgesetz.

Das Gesetz verbietet Geschäfte mit bestimmten Jurisdiktionen nicht. Stattdessen enthält es einen Katalog sogenannter Abwehrmaßnahmen: unter anderem Einschränkungen beim Betriebsausgaben- und Werbungskostenabzug, verschärfte Hinzurechnungsbesteuerung, Quellensteuermaßnahmen sowie besondere Regeln für Gewinnausschüttungen und Anteilsveräußerungen. Hinzu kommen gesteigerte Mitwirkungspflichten.

Auch hier lautet die Technik nicht: „Dort dürfen Sie keine Geschäfte machen.“

Sie lautet:

„Sie dürfen. Aber unter anderen Bedingungen.“

Das ist regulatorische Lenkung. Sie verändert die relative Attraktivität einer legalen wirtschaftlichen Entscheidung, ohne diese Entscheidung verbieten zu müssen.

Ob man diese Lenkungswirkung politisch begrüßt oder ablehnt, ist zunächst unerheblich. Man sollte nur erkennen, dass sie existiert.

Ab dem 10. Juli 2027 gilt aufgrund der neuen europäischen Geldwäscheverordnung grundsätzlich eine EU-weite Obergrenze von 10.000 Euro für Barzahlungen bei Waren und Dienstleistungen. Mitgliedstaaten dürfen niedrigere Grenzen festlegen.

Nichtgewerbliche Zahlungen zwischen natürlichen Personen sind von dieser europäischen Obergrenze ausgenommen.

Auch hierfür gibt es eine offizielle Begründung: die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung.

Und auch hier lohnt es sich, zwei Fragen voneinander zu trennen.

Die erste lautet: Kann eine Bargeldobergrenze Geldwäsche erschweren?

Die zweite lautet: Verändert eine Bargeldobergrenze zugleich die wirtschaftliche Freiheit gesetzestreuer Bürger?

Beides kann gleichzeitig wahr sein.

Das ist überhaupt eines der Probleme dieser Diskussion. Eine Maßnahme muss nicht nutzlos sein, damit ihre Nebenwirkungen auf Freiheit und Privatsphäre diskutiert werden dürfen. Und ein legitimes Ziel beantwortet noch nicht die Frage, welche Mittel zur Erreichung dieses Ziels angemessen sind.

Keine der bisherigen Maßnahmen wurde an einem Montagmorgen gemeinsam beschlossen. Genau das macht ihre Gesamtwirkung so schwer wahrnehmbar.

Ein Gesetz verändert die Besteuerung beim Wegzug, ein anderes regelt Drittstaatenbanken, ein weiteres verschärft den Umgang mit bestimmten Jurisdiktionen. Dann kommen zusätzliche Meldepflichten, neue Anforderungen an Finanzintermediäre und schließlich eine Bargeldobergrenze.

Jede Veränderung für sich ist erklärbar. Häufig betrifft sie zunächst nur eine relativ kleine Gruppe. Und zwischen den einzelnen Schritten liegen Jahre.

Das Bild vom Frosch im langsam erwärmten Wasser ist hinlänglich bekannt. Und es veranschaulicht genau diesen schleichenden Prozess.

Denn Menschen nehmen Veränderungen relativ zu dem Zustand wahr, den sie bereits kennen. Was gestern noch ungewöhnlich erschien, ist heute bestehendes Recht. Und bestehendes Recht bildet morgen den Ausgangspunkt für die nächste Veränderung.

So entsteht über Jahre etwas, das bei einer Einführung in einem einzigen Gesetz möglicherweise erheblich mehr Aufmerksamkeit erzeugt hätte.

Ein zweiter Mechanismus lässt sich mit einer alten militärstrategischen Formel beschreiben:

„Getrennt marschieren, vereint schlagen.“

Gemeint ist das Prinzip, Kräfte zunächst getrennt zu bewegen und ihre Wirkung erst am entscheidenden Punkt zusammenzuführen.

Übertragen auf Regulierung entsteht ein interessantes Bild. Die einzelnen Maßnahmen kommen aus völlig unterschiedlichen Richtungen: Bankenaufsicht, Finanzverwaltung, Geldwäschebekämpfung, Kapitalmarktregulierung, etc. Meldepflichten und Erlaubnisse verteilen sich auf unterschiedlichste Richtlinien und Behörden auf Landes-, Bundes- oder EU-Ebene. Und bei der persönlichen Mobilität können mittlerweile sogar in einer zwischenstaatlichen Grauzone agierende Organisationen wie bspw. die WHO ins Spiel kommen.

Für Gesetzgeber und Verwaltung ist diese Aufteilung selbstverständlich. Zuständigkeiten müssen schließlich organisiert werden.

Für den Bürger hat sie einen Nebeneffekt: Er erlebt immer nur Ausschnitte.

Der Steuerberater beschäftigt sich mit dem AStG, die Bank mit Bankenaufsicht und Geldwäschevorschriften, der Vermögensverwalter mit MiFID, der Unternehmer mit Meldepflichten und der Anwalt mit dem jeweils einschlägigen Spezialrecht.

Kaum jemand betrachtet die Gesamtheit unter einer einzigen Frage:

Wie hat sich der tatsächlich verfügbare Raum internationaler wirtschaftlicher und persönlicher Freiheit verändert?

Getrennt betrachtet regulieren diese Vorschriften unterschiedliche Sachverhalte. Vereint betrachtet verändern sie den Raum, in dem internationale Freiheit tatsächlich ausgeübt werden kann.

Institutionell verteilt.

Die dritte Gemeinsamkeit liegt in der Begründung.

Geldwäsche soll verhindert, Terrorismusfinanzierung bekämpft, Steuerhinterziehung erschwert und die Stabilität der Finanzmärkte geschützt werden. Verbraucher sollen vor unseriösen Anbietern geschützt werden. Steueroasen sollen nicht länger von mangelnder Kooperation profitieren.

Jede einzelne Begründung kann für sich plausibel sein. Gerade deshalb funktioniert sie politisch so gut.

Denn der gesetzestreue Bürger fühlt sich zunächst überhaupt nicht angesprochen.

Geldwäsche? Macht er nicht. Terrorismusfinanzierung? Natürlich nicht. Steuerhinterziehung? Auch nicht.

Also scheint die Maßnahme jemand anderen zu betreffen.

Der Bürger fühlt sich nicht kontrolliert.

Er fühlt sich behütet und beschützt.

Erst später stellt sich möglicherweise heraus, dass die dafür geschaffenen Regeln selbstverständlich auch seine Bank, seine Transaktion, seine Auslandsstruktur, seinen Wegzug oder seine Vermögensentscheidung erfassen.

Nicht weil er verdächtig geworden wäre, sondern weil allgemeine Kontrollinfrastruktur notwendigerweise auch diejenigen erfasst, vor denen niemand geschützt werden musste.

Moralisch als Schutz legitimieren.

Man könnte an dieser Stelle einwenden, dass all das letztlich Spezialfragen des Steuer- und Finanzrechts seien. Wer keine komplexen Beteiligungen besitzt, keine exotischen Bankverbindungen unterhält und nicht international investiert, könne das Thema entspannt betrachten.

Doch internationale Freiheit beginnt nicht beim Bankkonto.

Sie beginnt bei der Person.

Und deshalb lohnt ein Blick in ein Rechtsgebiet, das mit Finanzmarktregulierung überhaupt nichts zu tun hat.

Ein Beispiel dafür, wie weit solche Mechanismen reichen können, findet sich in § 3 Abs. 2 des Wehrpflichtgesetzes. Danach haben männliche Personen nach Vollendung des 17. Lebensjahres unter den dort genannten Voraussetzungen grundsätzlich eine Genehmigung des zuständigen Karrierecenters der Bundeswehr einzuholen, wenn sie Deutschland länger als drei Monate verlassen wollen.

Gegenwärtig wird dieser Genehmigungsvorbehalt nicht individuell angewandt. Das Bundesministerium der Verteidigung hat mit Bekanntmachung vom 9. April 2026 auf Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG eine allgemeine Ausnahme erlassen. Betroffene benötigen daher derzeit weder einen Antrag noch eine individuelle Genehmigung.

Das ändert jedoch nichts daran, dass der Genehmigungsvorbehalt selbst weiterhin im Gesetz steht. Die derzeitige Ausnahme beruht gerade auf der gesetzlichen Ermächtigung des Verteidigungsministeriums, Ausnahmen von dieser Genehmigungspflicht zuzulassen.

Es handelt sich damit gegenwärtig nicht um eine allgemeine Ausreisegenehmigungspflicht. Aber der Mechanismus wurde implementiert. Er steht unverändert im Gesetz.

Aber gerade deshalb ist sie für unsere Betrachtung interessant.

Denn hier geht es plötzlich nicht mehr darum, ob Geld Deutschland verlassen darf. Hier geht es darum, ob ein Mensch Deutschland für längere Zeit verlassen möchte.

Und die Vorstellung, dass hierfür unter bestimmten Voraussetzungen wieder eine staatliche Genehmigung erforderlich sein kann, ist seit 2026 keine dystopische Prognose, sondern aktuelle Gesetzeslage.

Jean-Claude Juncker beschrieb bereits 1999 bemerkenswert offen eine politische Methode:

Jean-Claude Juncker, damals luxemburgischer Premierminister, in DER SPIEGEL, Ausgabe 52/1999.

Bemerkenswert daran ist weniger, wer diesen Satz ausgesprochen hat, als die darin beschriebene politische Mechanik.

Beschließen. Abwarten. Normalisieren. Weitermachen.

Juncker beschreibt damit erstaunlich präzise jene Zeitachse, auf der auch regulatorische Veränderungen ihre kumulative Wirkung entfalten können.

Das Zitat beweist keinen Masterplan hinter den hier beschriebenen Maßnahmen. Einen solchen braucht unsere Betrachtung auch gar nicht. Es beschreibt etwas viel Banaleres – und vielleicht gerade deshalb Interessanteres: wie politische Veränderung schrittweise stattfinden kann, ohne dass jeder einzelne Schritt als grundlegende Veränderung wahrgenommen wird.

Politische Systeme besitzen ihre eigene Dynamik. Behörden lösen die Probleme, für die sie zuständig sind. Politiker reagieren auf Krisen, Aufsichtsbehörden reduzieren Risiken, internationale Organisationen harmonisieren Regeln. Jede neue Regulierung schafft wiederum neue Umgehungsmöglichkeiten, neue Abgrenzungsprobleme und neue Forderungen nach ihrer Schließung.

Niemand muss morgens einen Masterplan verteilen. Es genügt, wenn die Anreize der Institutionen in dieselbe Richtung zeigen.

Das Ergebnis kann trotzdem kumulativ sein.

Vielleicht liegt genau darin der Denkfehler vieler Freiheitsdebatten.

Wir warten auf das spektakuläre Ereignis: auf das Verbot, auf die Kapitalverkehrskontrolle, auf das eingefrorene Konto, auf die geschlossene Grenze. Auf jenes eine Gesetz, nach dessen Verkündung jeder erkennen kann: Jetzt hat sich etwas Grundsätzliches verändert.

So funktionieren moderne Rechts- und Verwaltungssysteme jedoch selten.

Freiheitsräume können kleiner werden, ohne dass eine einzige Freiheit vollständig verschwindet. Das Auslandskonto bleibt erlaubt, der Wegzug bleibt erlaubt, das Investment bleibt erlaubt, das Geschäft mit dem Ausland bleibt erlaubt. Bargeld bleibt erlaubt. Und selbstverständlich bleibt auch das Verlassen Deutschlands grundsätzlich erlaubt.

Nur die Bedingungen verändern sich: hier eine Steuerfolge, dort eine Meldepflicht, hier ein zusätzlicher Intermediär, dort eine regulatorische Hürde. Hier eine Genehmigung, dort ein Compliance-Risiko, das ein privater Anbieter lieber gar nicht erst eingeht.

Vielleicht liegt genau darin der Denkfehler.

Wir suchen nach der Mauer und sehen deshalb die Steine nicht.

Denn solange sie einzeln im Gelände liegen, sehen sie harmlos aus. Der eine erschwert den Wegzug, der nächste die internationale Bankverbindung. Ein anderer begrenzt Bargeldzahlungen, wieder einer erhöht die Kosten grenzüberschreitender Strukturen. Jeder besitzt seine eigene Begründung, seine eigene Behörde und seine eigene politische Entstehungsgeschichte.

Einzeln sind es Stolpersteine.

Man kann über jeden hinwegsteigen.

Erst wenn man einige Schritte zurücktritt, erkennt man, dass sie sich bemerkenswert gut zu etwas Größerem zusammenfügen lassen.

Vielleicht sollte eine freiheitliche Gesellschaft deshalb nicht erst dann über eine Mauer diskutieren, wenn der letzte Stein auf dem anderen liegt.

Guido Westerwelle erinnerte 2011 in seiner letzten Rede als FDP-Vorsitzender an einen Satz Karl-Hermann Flachs:

„Freiheit stirbt immer zentimeterweise“.